論餐飲等行業(yè)可燃?xì)怏w報(bào)警裝置安裝管理部門職責(zé)的劃分

近日，“某省建設(shè)廳關(guān)于餐飲等行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置監(jiān)管職能分工有關(guān)事項(xiàng)的函”在網(wǎng)絡(luò)上引起了熱議，后發(fā)現(xiàn)是個(gè)烏龍事件。

該文源于2021年11月11日浙江省住建廳與浙江省安委會(huì)辦公室之間的往來函件《省建設(shè)廳關(guān)于餐飲等行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置監(jiān)管職能分工有關(guān)事項(xiàng)的函》（以下簡(jiǎn)稱《函》）。（注：《函》屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部往來文件，僅代表行政機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)商意見，不對(duì)外產(chǎn)生行政效力。）

但事件其中暴露出來的問題仍值得我們深入探討。今天筆者就相關(guān)問題闡述一下自己的觀點(diǎn)，有不當(dāng)之處敬請(qǐng)指正。

關(guān)于餐飲等行業(yè)可燃?xì)怏w報(bào)警裝置安裝管理部門職責(zé)的劃分，文中“該省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳”提出了自己的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，應(yīng)急管理等部門作為商貿(mào)服務(wù)業(yè)（餐飲業(yè)）的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，應(yīng)依法履行餐飲行業(yè)用氣安全監(jiān)管職責(zé)，督促餐飲生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置并對(duì)其進(jìn)行維護(hù)和保養(yǎng)；發(fā)現(xiàn)餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位使用燃?xì)馕窗惭b可燃?xì)怏w報(bào)警裝置的，由應(yīng)急管理部門依照安全生產(chǎn)法第九十九條之規(guī)定進(jìn)行查處。城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)督促供氣企業(yè)按照合同約定做好供氣服務(wù)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)可燃?xì)怏w報(bào)警裝置產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。

誠然，應(yīng)急管理部門是餐飲業(yè)的安全監(jiān)管部門之一，主要依據(jù)是《應(yīng)急管理部辦公廳關(guān)于修訂〈冶金有色建材機(jī)械輕工紡織煙草商貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管分類標(biāo)準(zhǔn)（試 行） 〉的通知》，餐飲業(yè)被列在了第八類商貿(mào)行業(yè)中。但是，文中明確規(guī)定了燃?xì)獗O(jiān)管并不屬于應(yīng)急管理部門的職責(zé)。

2021年10月9日，該省編辦回復(fù)該省應(yīng)急廳《省委編辦關(guān)于餐飲業(yè)可燃?xì)怏w報(bào)警裝置安裝管理部門職責(zé)的函》，截圖如下：

文中明確了建設(shè)行政主管部門“燃?xì)夤芾怼钡姆秶?，安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置，是燃?xì)獍踩鹿暑A(yù)防的重要手段，其管理職責(zé)應(yīng)由建設(shè)行政主管部門牽頭負(fù)責(zé)。

我們?cè)倏?021年10月27日，該省安委辦下發(fā)的“省安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室關(guān)于切實(shí)推動(dòng)餐飲等行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置工作規(guī)范到位的通知”，截圖如下：

從文件下發(fā)時(shí)間上來看，該省安委辦（應(yīng)急廳）是在征求省編辦獲得答復(fù)后，才下發(fā)的文件。按照該省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的意見，如果住建部門只是針對(duì)“燃?xì)庠O(shè)施”、“燃?xì)馊紵骶摺被蛘摺叭細(xì)夤芫W(wǎng)”進(jìn)行監(jiān)管的話，這顯然縮小了燃?xì)夤芾砉ぷ鞯姆秶粌H違背了《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五條的規(guī)定，也背離了新安法提出的“三個(gè)必須”的原則。

那么，住建部門（注：很多地方住建部門的執(zhí)法權(quán)已劃歸到綜合行政執(zhí)法部門）到底對(duì)燃?xì)庥脩簦òú惋嫎I(yè)者）有沒有處罰權(quán)呢？我們先看《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第四十九條：

違反本條例規(guī)定，燃?xì)庥脩艏跋嚓P(guān)單位和個(gè)人有下列行為之一的，由燃?xì)夤芾聿块T責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)單位可以處10萬元以下罰款，對(duì)個(gè)人可以處1000元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）擅自操作公用燃?xì)忾y門的；

（二）將燃?xì)夤艿雷鳛樨?fù)重支架或者接地引線的；

（三）安裝、使用不符合氣源要求的燃?xì)馊紵骶叩模?/p>

（四）擅自安裝、改裝、拆除戶內(nèi)燃?xì)庠O(shè)施和燃?xì)庥?jì)量裝置的；

（五）在不具備安全條件的場(chǎng)所使用、儲(chǔ)存燃?xì)獾模?/p>

（六）改變?nèi)細(xì)庥猛净蛘咿D(zhuǎn)供燃?xì)獾模?/p>

（七）未設(shè)立售后服務(wù)站點(diǎn)或者未配備經(jīng)考核合格的燃?xì)馊紵骶甙惭b、維修人員的；

（八）燃?xì)馊紵骶叩陌惭b、維修不符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的。

盜用燃?xì)獾模勒沼嘘P(guān)治安管理處罰的法律規(guī)定進(jìn)行處罰。

其中第五項(xiàng)“在不具備安全條件的場(chǎng)所使用、儲(chǔ)存燃?xì)獾摹?，是可以由作為燃?xì)夤芾聿块T的住建部門（或綜合行政執(zhí)法部門）依據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》對(duì)燃?xì)庥脩暨M(jìn)行行政處罰的，而燃?xì)鈭?bào)警器恰恰是使用、儲(chǔ)存燃?xì)獾膱?chǎng)所所具備的安全條件之一（新安法實(shí)施后明確規(guī)定）。那么，住建部門（或綜合行政執(zhí)法部門）作為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，當(dāng)然也可以依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對(duì)其所管轄的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行處罰。

新安法實(shí)施已半年有余，我們?cè)谡J(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)新安法的同時(shí)，也要嚴(yán)格按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的原則來落實(shí)安全管理責(zé)任，各行業(yè)、各領(lǐng)域、各部門及其所有人員都要對(duì)自己工作職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，讓“落實(shí)三管三必須在全社會(huì)范圍內(nèi)形成共識(shí)”。

新安法為何要添加“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位使用燃?xì)獾?，?yīng)當(dāng)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置，并保障其正常使用。”這一條款呢？其釋義是這樣解釋的：

近年來餐飲等行業(yè)發(fā)生的燃?xì)獗ㄊ鹿?，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。總結(jié)分析該類生產(chǎn)安全事故，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)燃?xì)庑孤菍?dǎo)致事故發(fā)生的重要原因。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和事故教訓(xùn)基礎(chǔ)上，綜合考慮安全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)需要和企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，這次安全生產(chǎn)法修改增加規(guī)定餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位使用燃?xì)獾模瑧?yīng)當(dāng)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置，并保障其正常使用。關(guān)于燃?xì)獾姆秶?，根?jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定，燃?xì)馐侵缸鳛槿剂鲜褂貌⒎弦欢ㄒ蟮臍怏w燃料，包括天然氣（含煤層氣）、液化石油氣和人工煤氣等……有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未按照以上規(guī)定履行生產(chǎn)安全義務(wù)的，按照新安法第99條的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。

國務(wù)院應(yīng)急管理部門提出，安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置，對(duì)于降低餐飲等行業(yè)使用燃?xì)獾纳a(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義，建議在新安法中作出相關(guān)規(guī)定。全國人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，采納了這些建議，在新安法第36條對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作了上述規(guī)定，并在新安法第99條中進(jìn)一步明確違反這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

下圖是筆者在網(wǎng)絡(luò)上收集的2021年全國十大燃?xì)獗ㄊ鹿拾咐?。從事故案例來看，現(xiàn)今階段，燃?xì)獍踩鹿识喟l(fā)，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。由此可見，要求餐飲等行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警器是國務(wù)院應(yīng)急管理部門本著為了降低餐飲等行業(yè)燃?xì)馐鹿曙L(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，建議在新安法中作出相關(guān)的規(guī)定。這是第一次從法律層面上對(duì)餐飲等行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警器提出的具體要求，也顯示了黨和政府對(duì)燃?xì)獍踩闹匾暢潭取?/p>